عدالت در تخصيص منابع اشتغالزايي

روح‌الله ابوجعفري (پژوهشگر پژوهشکده مطالعات فناوری)

1.         مقدمه

اقتصاد به عنوان يكي از خرده‌نظام‌هاي اجتماعي وظيفه مهمي در راستاي رسيدن جامعه به اهداف كلان خود را داراست. اقتصاد همانند يك پيكره در بستر اجتماع كاركردهاي خاصي را ايفا مي‌كند. عدالت به عنوان مطلق‌ترين ارزش بشري در تمام ابعاد اجتماع بشري همانند اقتصاد ظهور دارد. به همین دلیل مکاتب فکری برای رسیدن به هدف اصلی خود یعنی پاسخ به سوال چگونگی تحقق اهداف جامعه باید به مبحث عدالت بپردازند. لذا تعدد و تنوع ابعاد و سطوح عدالت منجر شده تا کارشناسان مختلف، این مفهوم را مورد توجه قرار دهند و در نتیجه حجم قابل توجهی از متون در این زمینه منتشر گردد.

يكي از كاركردهاي اصلي اقتصاد، به‌کارگیری منابع مختلف در دسترس و تأمين ساير منابع مورد نياز است. هر اقتصاد بايد آنچنان هماهنگ كار كند كه تمامي عوامل و منابع موجود جامعه را نه تنها به كار گيرد، بلكه از آنها به بهترين شيوه‌اي كه بازدهي آنها را حداكثر مي‌سازد، استفاده كند. به زبان ديگر، اشتغال كامل و كارایي منابع را محقق كند و در اين ميان، اشتغال نيروي كار از همه مهمتر و حساس‌تر است (رناني، 1389). دولت‌ها به عنوان يكي از بازيگران اصلي در حوزه اقتصاد در صورت عدم كاركرد درست و كامل در حوزه اشتغال‌زايي دست به اجراي برنامه‌هايي مي‌زنند تا بتوانند نياز مردم به شغل را هر چه بهتر فراهم كنند. از این رو، هدف اصلي اين گزارش توجه به مبحث عدالت در طرح‌هاي اشتغال زايي دولت‌ها در ایران است. به طور مشخص هر وقت ملاحظه عدالت در طرح‌هاي اشتغال زايي مورد توجه قرار مي‌گيرد چه تغييراتي در اين طرحها داده مي‌شود؟ در اين گزارش با بيان نگاه‌هاي مختلف به عدالت به خصوص از منظر اقتصاد سعي شده است ابعاد مختلف نگاه عادلانه به تخصيص منابع در اقتصاد بررسي شود. در بخش دوم برنامه‌هاي اشتغال زايي دولت‌ها طي ساليان گذشته در ایران مورد بررسي قرار گرفته و در نهايت از نگاه عدالت مورد نقد قرار گرفته است.

2.     دسته‌بندي نظريات عدالت اقتصادي

عدالت به عنوان معياري فراديني، در لغت به معناي مساوات، برابري، ميانه‌روي، توازن، حدوسط، انصاف، استقامت و غیره استفاده شده است كه هر يك از اين معاني به جهت اقتضاي خاص عدالت قابل كاربرد بوده و استفاده شده‌اند و به همين جهت بسياري از نويسندگان، معاني متعددي براي اين مفهوم ذكر كرده‌اند و همين معاني متعدد موجب ابهام گرديده و در بسياري از موارد مانع توسعه اين مفهوم در مفاهيم عملياتي و كاربردي گرديده است. به طور خلاصه مفهوم عدالت را مي‌توان در دو دسته طبقه‌بندي نمود:

الف) برابري، مساوات، انصاف و بي‌طرفي

برخي از متفكران، عدالت را به معناي رفع تبعيض و تفاوت هاي ناروا و برابري همگان در برابر قانون و برخورداري يكسان افراد از امتيازها دانسته‌اند. اهل لغت نيز عدالت را به معناي برابري و مساوات، تقسيط و تقسيم به طور مساوري و رعايت انصاف دانسته‌اند.

ب) توازن، تعادل، اعتدال و حد وسط

عدالت را به طور كلي «وضع هر چيز در موضع خود» دانسته‌اند. موضع اشياء گاه طلب تساوي و برابري مي‌كند و گاه نمي‌كند. پس عدل الزاماً به معني مساوات نيست بلكه مفهومي اعم از تساوي دارد. در انديشه‌هاي نظريه‌پردازان عدالت نيز تعاريف «عدم تمايل به جانب‌ورزی و ستم و رعايت ميانه‌روي»؛‌ «ايجاد موازنه در امور، رعایت ميانه‌روي و اجتناب از دو سوي افراط و تفريط در هر امر»؛ «علم به طبيعت وسط»؛ «موزون‌سازي و رعايت تناسب بين ميزان احتياجات افراد جامعه و بودجه و نيروي لازم براي بقاي آن مجموعه» ذكر شده است (عيوضلو،1379).

از ديدگاه علم اقتصاد مرسوم، جوامع در دو موضع مي‌توانند به عدالت بيانديشند: نخست، هنگام تخصيص مواهب و امكانات به نيازها و اميال خود؛ و دوم، هنگام تخصيص امکانات بين اعضاي جامعه. فرض كنيم عوامل اصلي هر گونه توليد در جامعه، سرمايه، نيروي انساني، زمين و مواد اوليه طبيعي باشد؛ هر جامعه‌اي مقدار معيني از اين عوامل را در دست دارد. اما متقابلا هر جامعه به مقدار بي‌شماري كالا و خدمت هم نيازمند است. اينكه اين عوامل اوليه توليد براي توليد كالاها وخدمات مختلف به گونه‌اي عادلانه تخصيص يابد را «عدالت تخصيصي» نام نهاده‌اند. در اقتصاد واژه‌اي كه براي بيان عدالت تخصيصی به كار گرفته مي‌شود، واژه كارايي است.

3.     برنامه‌هاي اشتغال‌زايي در دولت هاي گذشته

توجه به نام‌گذاری این دهه، توسط مقام معظم رهبری به نام "دهه پیشرفت و عدالت" و تصریح ایشان بر حل نشدن مساله اشتغال در کشور، ناکارآمدی سیاست‌های اشتغال‌زایی طی دو دهه اخیر را یادآوری می‌کند.[1]

با توجه به اصل 3 بند12 قانون اساسی حکومت موظف است با پی‌ریزی اقتصادی صحیح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامی، هر نوع محرومیت در زمینه کار را برطرف کند. همچنین بر طبق اصل 28 قانون اساسی "هر کس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و منافع عمومی و حقوق دیگران نیست برگزیند. دولت موظف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون، برای همه افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احراز مشاغل ایجاد نماید."

بر طبق اصل 43 بند 2 تأمین شرایط و امکانات کار برای همه به منظور رسیدن به اشتغال کامل و قرار دادن وسایل کار در اختیار همه کسانی که قادر به کارند ولی وسایل کار ندارند، با شرایط ذکر شده و نیز قید ملاحظاتی نظیر رعایت آزادی انتخاب شغل و نبود اجبار افراد به کاری معین ( حفظ کرامت انسانی) بر عهده جمهوری اسلامی است (اصل 43، بند 4). با توجه به ضرورت تصريح شده در قانون اساسي و از طرف ديگر در نظر گرفتن آمار بيكاري در كشور نشان از ضرورت توجه جدي به مساله اشتغالزايي دارد.

بررسی سیاست‌های برنامه‌های توسعه در کشور نشان می‌دهد که یک نگاه جامع در امر اشتغال‌زایی وجود ندارد. سیاست‌های کلان اشتغال در تاریخ 1390/4/28 ابلاغ شده است که البته فرصت اعمال آن در برنامه توسعه پنجم که در تاریخ 1389/11/10 به تصویب رسید، پیش نیامد. با یک بررسی اجمالی می‌توان دریافت اقتصاد ایران در 17 سال گذشته، اجرای سه طرح عمده جهت ایجاد اشتغال را تجربه کرده است. طرح‌های خوداشتغالی، اشتغال ضربتی و بنگاه‌های زود بازده که در ادامه مورد بررسی قرار گرفته است.

لازم به ذکر است این سه اصلی‌ترین طرح‌های دولت‌ها بوده‌اند و گرنه طرح‌های حاشیه‌ای دیگری مثل اعطای تسهیلات کارفرمایی نیز اجرا شده‌اند.

1-3. طرح وام خوداشتغالی

در نیمه اول دهه 70 اجرای طرح ایجاد اشتغالِ خویش‌فرما برای توسعه فعالیت‌های اقتصادی کوچک و زودبازدهِ افراد بیکار بود. در این طرح پیش‌بینی شده ‌بود که به هر فرد متقاضی در صورت احراز بیکاری و کسب امتیاز لازم، با توجه به طرح پیشنهادی تا سقف 3 میلیون تومان وام کم‌بهره اختصاص داده شود. بودجه در نظر گرفته شده برای این طرح که در اختیار صندوق حمایت از فرصت‌های شغلی وزارت کار و امور اجتماعی قرار داشت در طول یکسال حداکثر 50 میلیارد تومان بود. بررسی نتایج اجرای طرح نشان می‌دهد که در طول اجرا حداکثر 200 هزار متقاضی موفق به اخذ وام خوداشتغالی از بانک‌ها شدند. در آبان ماه سال 81 صندوق حمایت از فرصت‌های شغلی اعلام کرد که اکثر قریب به اتفاق وام‌هایی که برای انجام مشاغلی همچون خیاطی، آرایشگری و نظایر آن پرداخت شده، صرف کارهایی غیر از اشتغالزایی شده است.(رسولی،1391) البته در اینجا به درصد مشخصی اشاره نشده بود. دولت معتقد بود با دادن وام به کارفرمایان واحدهای کوچک صنعتی اشتغال بیشتری در کشور ایجاد خواهد شد که باز هم با توجه به ورود سالانه 750 هزار نفر به جمعیت فعال کشور این طرح توانایی حل معضل اشتغال را نداشت.

2-3. طرح ضربتی اشتغال

در سال 80 دولت به دلیل ناکارآمدی طرح اعطای وام خوداشتغالی، طرح ضربتی اشتغال را تدوین کرد. وزارت کار و امور اجتماعی متولی اجرای طرح بود. در این طرح کارفرمایان می‌توانستند به ازای جذب یک نیروی کار جدید تا سقف 3 میلیون تومان وام با سود 4 درصد دریافت کنند و در ضمن از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما معاف شوند. بودجه این طرح  900 میلیارد تومان بود و پیش بینی شده بود با اجرایی شدن آن  300 هزار شغل در سال 81 ایجاد شود. (سیمای بازار کار در ایران؛1382)

در اجرای این طرح چون بانک‌ها تعهدی بابت پرداخت سود حساب‌های قرض‌الحسنه به سپرده‌گذاران نداشتند، نظارت چندانی بر مسیر هزینه‌کرد این بودجه تخصیص یافته نداشتند. به همین دلیل روابط صوری میان کارگر و کارفرما شکل گرفت. به عنوان مثال، برخی اصناف با معرفی شاگرد قبلی خود به عنوان شاغل جدید، وام دریافت کرده بی‌آنکه شغل جدیدی ایجاد شود. در پایان سال 81، وزیر کار و امور اجتماعی وقت، موفقیت طرح را 60 درصد اعلام کرد.(رسولی،1391)  این طرح نسبت به طرح قبلی تفاوت چندانی نداشت و تنها بنگاه جایگزین فرد شده بدون اینکه مبلغ وام اعطایی تغییری بکند.

3-3. طرح بنگاه‌های زودبازده

دولت نهم با توجه به نیاز اشتغال در داخل کشور و همچنین ناکارآمدی طرح گذشته اشتغال‌زایی، طرح بنگاه‌های زودبازده را به عنوان سیاست جدید اشتغال‌زایی در دستور کار قرار داد. هدف دولت از این طرح ایجاد بنگاه‌های کوچک بود که از سرانه هزینه متوسط ایجاد شغل در نظر گرفته شده (29 میلیون تومان) مشخص می‌شود.

دولت نهم برآورد کرده بود که این طرح 35 هزار میلیارد تومان بودجه نیاز دارد و با اجرای آن حدود یک میلیون و 200 هزار فرصت شغلی جدید ایجاد خواهد شد. مطابق قانون برنامه چهارم توسعه، نرخ بیکاری تا پایان سال 1389 باید به عدد هشت و نیم درصد می‌رسید که این هدف با ایجاد سالانه 900 هزار فرصت شغلی محقق می‌شد. طبق آمار طی سه سال یعنی از سال 1385 تا 1388، 18 هزار میلیارد تومان از مجموع 55 هزار میلیارد تومان تسهیلات مصوب کارگروه اشتغال، برای طرح‌های زودبازده از سوی بانک‌ها پرداخت شد. همچنین در طول این مدت یک میلیون و 104 هزار طرح زودبازده به دولت ارائه شد که کارگروه اشتغال 900 هزار طرح را به بانک‌ها معرفی کرد و بانک‌ها نیز در نهایت،760 هزار طرح را تأیید کردند (ابراهیمی،1391).

از میان این طرح‌ها بر اساس اعلام وزارت کار و امور اجتماعی 470 هزار طرح (70 درصد) به بهره‌برداری رسیدند. یعنی 290 هزار طرح با وجود دریافت تسهیلات به بهره‌برداری نرسیدند. گزارش بانک مرکزی نشان از بهره برداری 63 درصدی طرح‌های زودبازده دریافت‌کننده تسهیلات دارد. وزارت کار و امور اجتماعی انحراف مالی بنگاه‌های زودبازده کوچک چهار و هفدهم درصد اعلام کرد و یک و دو دهم درصد بنگاه‌ها نیز دارای ریزش دانست.

بر اساس گزارش مرکز پژوهش های مجلس هشت و شش دهم درصد گزارش شده‌است. در مقایسه دو طرح تا سال 1388، 20 برابر اعتبار طرح ضربتی اشتغال برای طرح بنگاه‌های زود بازده هزینه شد و اعتبار مصوب آن بیش از 60 برابر طرح ضربتی اشتغال بود.(گزارش تحليلي؛ مرکز پژوهش های مجلس) هر چند که دولت نهم بر این باور بود که طرح بنگاه‌های زودبازده تفاوت ماهوی با طرح‌های گذشته خود داشت ولی گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس حاکی از آن ‌بود که در طرح بنگاه‌های زودبازده نیز همان روحیه انجام فعالیت‌های انفرادی طرح‌های خوداشتغالی حاکم بود به طوری که نمونه‌گیری‌های وزارت کار و امور اجتماعی در سطح استان تهران نشان داد، حدود 69 درصد طرح‌های اجرا شده در چارچوب طرح اعطای تسهیلات به بنگاه‌های زودبازده در زمره خوداشتغالی بود. بررسي آئين‌نامه‌هاي اجرايي اين طرح نشان مي‌دهد كه بانك‌ها طرح‌هاي تا يك ميليارد تومان را در قالب طرح‌هاي ايجادي جديد در نظر مي‌گرفتند. (ابراهیمی،1391)

4.     نقد سياست‌ها مبتني بر نگاه عادلانه

سياست اعتباري در ايران با هدف مرتفع ساختن تنگناهاي اقتصادي و اجتماعي براي حمايت از بخش خصوصي و ورود اين بخش به وضعيت رقابتي تدوين شده است.(ابوجعفری،1383) اينگونه سياست‌ها در ايران بيشتر با استفاده از تسهيلات تكليفي اعمال مي‌شود. بنابراين دولت مهمترين نهادي است كه در اين زمينه مي‌تواند ايفاي نقش كند. اما نوع تخصيص اعتبارات در اين زمينه از اهميت بالايي برخوردار هست. بر اساس مباحثی كه در دسته‌بندي عدالت مشخص شد اين منابع بيشتر مبتني بر عدالت تخصيصي با توجه به ضرورت‌هاي كشور در زمينه اشتغال‌زايي براي مقابله با بيكاري تخصيص پيدا مي‌كند. اما پيش‌فرض اصلي نگاه سياست‌گذاران نگاه تساوي طلبانه و برابر را در اين زمينه مد نظر قرار داده‌اند. اين نگاه در سياست‌گذاري‌ها به طور كامل ظهور دارد؛ به عنوان مثال در همه اين برنامه‌ها براي همه طرح‌ها مبلغ مشخصي در نظر گرفته شد. تنها تفاوت، ايجاد ميزان مبلغ اختصاص يافته است كه به عنوان مثال در طرح بنگاه‌هاي زودبازده مبلغ يك ميليارد تومان براي هر طرح در نظر گرفته شد.

در صورتي كه اگر نگاه توازن و تعادل در نظر گرفته شود و از طرف ديگر نگاه زمينه‌اي را مدنظر قرار دهيم، در صورتي كه بخواهيم به هدف اصلي اشتغال‌زايي برسيم، بايد منابع در قسمتي صرف شود كه بيشترين اشتغال‌زايي را ايجاد مي‌كند. به عنوان مثال براي اشتغال‌زايي نخبگان و فارغ‌التحصيلان دانشگاهي بايد منابع بيشتر به طرح‌هاي نو و مبتني بر ريسك ارائه شود كه نحوه تخصيص اين منابع نيز متفاوت خواهد بود. از طرف ديگر براي اينكه هدف اشتغال‌زايي در مناطق را پيگيري كنيم، بايد استان‌هاي داراي بالاترین نرخ بيكاري، منابع بيشتر و بر اساس مزيت نسبي هر استان تخصيص يابد. تعيين شاخص‌هاي عادلانه براي اجراي اين طرح‌ها از اهميت بسياري بالايي برخوردار است كه در اين زمينه نيازمند توسعه نظريه‌های بهينه مي‌باشيم.

در اين زمينه بايد اشاره كرد كه بيش از اينكه دولت‌ها به طور مستقيم در فعاليت نهادهاي مالي و بنگاه‌هاي اقتصادي به طور مستقيم ورود كنند، بايد نسبت به تسهيل فضاي كسب و كار و بهينه كردن فرايندهاي فعاليت اقتصادي در طي زنجيره‌هاي اقتصادي بايد نقش ايفا كنند.

5.     جمع‌بندي و نتيجه‌گيري

دولت‌ها براي ايجاد تعادل و رسيدن به شاخص‌هاي مطلوب اقتصادي وظيفه اصلي را بر عهده دارند. هنگامي كه بازار كار در حال تعادل نيست، دولت باید با استفاده از ابزارهاي مختلف سياست صنعتي و سياست اعتباري، نسبت به بسترسازي اشتغال مناسب نقش ايفا كند. در اين زمينه قانون اساسي كشور به طور مشخص وظيفه دولت را تعيين كرده است. از طرف ديگر نگاه عادلانه به عنوان مطلق‌ترين ارزش پايه‌اي در جامعه ايجاب مي‌كند كه اين سياست‌ها بر اساس عدالت طراحي شوند.

با توجه به لزوم توسعه اشتغال در كشور، دولت ها طي ساليان گذشته برنامه‌هاي مختلفي را براي اشتغال زايي پياده كرده‌اند. در اين گزارش با معرفي اين برنامه‌ها نشان داده شد كه همه اين برنامه‌ها در مرحله اجرا از ملاك برابري و تساوي در نگاه عادلانه بهره برده‌اند و تعريف اصلي عدالت (يعني وضع شئ في موضعه) را كمتر مورد توجه قرار داده‌اند. بر اين اساس در برنامه‌هاي آينده بايد نگاه عادلانه دقيق‌تري مورد توجه قرار گيرد تا عدالت تخصيصي در اقتصاد در اين زمينه به نحو بهتري مديريت شود.

منابع و مآخذ

1.      ابراهیمی، علی محمد (1391)، «فعالسازی لوکوموتیوهای اقتصادی؛ راهبرد اشتغالزایی پایدار» (نمونه موردی؛ برنامه مسکن مهر)، گروه سیاستگذاری مسکن مرکز مطالعات تکنولوژی دانشگاه علم و صنعت ایران.

2.      ابوجعفری، روح الله (1383)؛ «مشكلات و موانع تخصيص اعتبارات در ايران؛ مطالعه موردي تسهيلات بند پ تبصره 3»، ماهنامه بانك و اقتصاد، شماره 54، بهمن 1383  ص 67.

1.      بررسی طرح آماری ارزیابی عملکرد آیین نامه تشکیل بنگاه های اقتصادی زودبازده، مرکز پژوهش‌های مجلس.

2.      پيله‌فروش، ميثم (1389)، «معرفي و نقد نظريه‌هاي عدالت اقتصادي بر اساس معيارهای نياز، کارآمدی، مسئوليت فردی و کانتکس» گزارش منتشر شده توسط مركز تحقيقات دانشگاه امام صادق (ع).

3.      توتونچیان، ایرج و عیوضلو، حسین (1379)« کاربرد نظریه عدالت اقتصادی در نظام اسلامی توزیع ثروت و درآمد» تحقیقات اقتصادی دانشگاه تهران،پاييز و زمستان 1379 - شماره 57، (36 صفحه - از 97 تا 132).

4.      رناني، محسن (1389)«بازار يا نابازاربررسی موانع نهادی کارآیی نظام اقتصادی‌ بازار در اقتصاد ایران» مرکز مدارک اقتصادی.اجتماعی سازمان برنامه و بودجه.

5.      رسولی، نرگس(1391)؛ «ترين»هاي اقتصاد ايران در 8 دولت پس از انقلاب، روزنامه اعتماد، شماره 2489 به تاريخ 91/6/19، صفحه 4.

6.      رنانی، محسن و باستانی‌فر، ایمان (1386)، «کاتالاکسی و عدالت: بررسی پیامدهای توزیعی مداخله در کاتالاکسی (مطالعه موردی: شهر اصفهان)»، پژوهشنامه اقتصادی ، زمستان 1386، شماره 27.

7.      سايت مقام معظم رهبري www.khamenei.ir

8.      سیمای بازار کار در ایران در سال 1382؛ معاونت برنامه‌ریزی و سیاست گذاری اشتغال، اداره کل هدایت نیروی کار، وزارت کار و امور اجتماعی.

9.      قانون اساسي جمهوری اسلامی ایران.

10.  مركز آمار ايران (1389) «چكيده نتايج طرح آمارگيري نيروي كار 1389»، انتشارات مركز آمار ايران.