فقدان نظارت شرعی در نظام بانکی

حسين ميسمي (کارشناس پژوهشی)

نظارت بانکی از موضوعات جدید در پژوهش‌های بانکداری و تامین مالی نبوده و بررسي ادبيات اين حوزه، به خوبي حاكي از توسعه مباحث مربوط به نظارت بر بانك‌ها و مؤسّسات مالي مي‌باشد. مسلما مباحث مطرح شده در رابطه با نظارت و مدیريت ريسك در بانكداري متعارف، براي كشورهايي كه به اجراي بانكداري اسلامي اقدام نموده‌اند (مانند ايران)، در اكثر موارد قابل استفاده مي‌باشد. به عبارت ديگر، بانك‌هاي اسلامي نيز مانند بانك‌هاي متعارف با انواعي از ریسک ها (و لذا نيازهاي نظارتی) مواجه مي‌باشند كه راه‌حل‌هاي مطرح شده در بانکداری متعارف برای این دسته از بانک‌ها نیز قابل استفاده و کاربرد می‌باشد. از اين رو در رابطه با برخي مباحث مرتبط با نظارت و مديريت ريسك، تفاوتي بين بانك‌هاي اسلامي و غير اسلامي وجود ندارد (ميسمي و قليچ، 1389، ص 2).

به هر حال در برخي موارد مسئله نظارت بر بانك‌هاي اسلامي، به دليل ماهيتی كه دارند، ابعاد خاصّي پيدا مي‌كند كه بعضا از قلم و نظر محقّقین به دور می‌ماند. يكي از اين موارد مسئله «ريسك شريعت[1]»، و ضرورت «نظارت شرعی[2]» است. هر چند این اصطلاحات بیش از یک دهه قدمت در ادبیات بانکداری و مالی اسلامی دارد، اما شاید نتوان تعریف دقیق و جامعی از آن‌ها ارائه نمود. به هر حال با استفاده از منابع موجود، می‌توان ریسک شریعت را اینگونه تعریف نمود: «ريسك شریعت، خطري است كه نظام بانكي به دليل عدم انطباق فعّالیت‌هایش با اصول و قوانين شریعت مقدس اسلام، ممكن است با آن مواجه شود». متناسب با این تبیین از ریسک شریعت، نظارت شرعی نیز به این صورت قابل تعریف است: «نظارت شرعی کلیه اقدامات احتیاطی و نظارتی به منظور اطمینان از انطباق فعالیت‌های بانک یا موسسه مالی اسلامی با اصول و قوانین شریعت مقدس اسلام می‌باشد. هدف از این نظارت در نهایت دست‌یابی به اقدامات، فعالیت‌ها، تدابیر، اصول و روش‌هایی است که به وسیله آن‌ها بتوان ریسک شریعت در نظام بانکی (به طور عام) و یا یک موسسه مالی و یا بانک اسلامی (به طور خاص) را حداقل‌ نمود و یا کاهش داد» (سازمان حسابداری و حسابرسی موسسات مالی اسلامی[3]، 2010، ص 42).  

طبیعتا پذیرش ریسک شریعت به عنوان یک خطر و چالش خاص بانک‌ها و موسسات مالی اسلامی، این نیاز را ایجاد می‌کند که ادبیات بحث در چارچوب اقتصاد و مالی اسلامی و همچنین تجارب آن دسته از بانک‌ها و موسسات مالی اسلامی که در سایر کشورها فعال بوده و به مقوله نظارت شرعی پرداخته‌اند، مورد ارزیابی و تحلیل قرار گیرد. دلیل این مسئله آن است که به نظر مي‌رسد ادبيات اقتصاد متعارف در حوزه نظارت (علیرغم توسعه قابل‌ توجه خود در دهه اخیر)، نمي‌تواند به نیاز بانک‌ها و موسسات مالی اسلامی در زمینه تبیین ماهیت نظارت شرعی، حداقل‌سازی ریسک شریعت و ارائه شیوه‌های بهینه کاربردی‌سازی آن در کشورهای مختلف، با توجه به ساختارها و شرایط خاصی که دارند، پاسخ دهد (موسويان، 1388، ص 11).

بررسي تجربه نظارت شرعي و حداقل‌سازي ريسك شريعت در سطح بین‌المللی، حاكي از آن است كه اكثر بانك‌ها و مؤسّسات اسلامي فعّال در ساير كشورها، به تعابير گوناگوني مانند شورای تخصّصی فقهی، شورای فقهی، شورای شریعت، کمیته شریعت و غيره، به اين موضوع پرداخته‌اند. بررسي دقيق‌تر اين تجارب، نشان مي‌دهد كشورهاي مختلف در زمينه نظارت شرعي الگوي‌ها مختلفي را اجرا كرده‌اند كه در برخي موارد با يكديگر تفاوت‌هاي قابل‌توجهي دارند. برخي از اين تفاوت‌ها عبارت‌اند از: خصوصي يا دولتي بودن نظارت شرعي، اختياري يا اجباري بودن راه‌اندازی نظارت شرعي، مسئول نمودن بانك مركزي در قبال نظارت شرعي و يا دولت، وجود و يا عدم وجود نهاد نظارت شرعي مرجع، وجود و يا عدم وجود قانون و استانداردهاي واحد براي اجرايي‌سازي نظارت شرعي و غيره.

شاید به جرات نتوان گفت که کدامیک از الگوهای نظارت شرعی بهتر و کاربردی‌تر از دیگری می‌باشد، اما یک نکته را می‌توان از این اختلاف در تجارب برداشت نمود و آن اینکه هر یک از کشورها با توجه به شرایط و ساختار اجتماعی، قوانین بالادستی، مکتب فقهی رایج و غالب، میزان اسلامی بودن فضای جامعه و نیز تقاضای مشتریان، به تعدیل الگوی نظارت شرعی خود پرداخته‌اند. شاید به همین دلیل است که به ندرت می‌توان دو کشور را مشاهده نمود که الگوی نظارت شرعی کاملا مشابهی را اجرا نموده باشند.

بررسی تجربه جمهوری اسلامی ایران در زمینه نظارت شرعی نشان می‌دهد که هر چند این کشور از جمله معدود کشورهایی است که در آن قانون مرتبط با بانکداری اسلامی به تصویب رسیده است، تمامی بانک‌ها تحت این قانون به فعالیت مشغول‌اند و بر خلاف بسیاری از سایر کشورهای اسلامی، بانک‌های غیراسلامی (به عنوان رقیب بانک‌های اسلامی) در آن وجود ندارد، اما متاسفانه مسئله نظارت شرعي، متوّلي رسمي و قانوني مشخصّي ندارد (هر چند در چند سال اخیر تجارب خوبي در بانك مركزي و سازمان بورس اوراق بهادار در تشکیل شورای مشورتی فقهی به وجود آمده است). عدم توجه مناسب به مقوله نظارت شرعی، آثار مخرّب فرهنگی، اقتصادی و اجتماعی در جامعه به وجود آورده است که عدم اطمینان نخبگان، افراد متدیّن و عموم جامعه به اسلامی بودن عملکرد نظام بانکی، یکی از این آثار سوء می‌باشد[4].

به منظور درك بهتر اهميت نظارت شرعي در نظام بانكي، مناسب است به صورت جزئي‌تر بر مقوله وضع موجود نظارت بر اسلامي بودن عملكرد بانك‌ها تمركز نماييم. در اين رابطه هر چند بر اساس فرض اولیّه، بانک مرکزی وظیفه تضمین اجرائی شدن کامل روح و ظاهر قانون عملياتي بانكي بدون ربا را بر عهده دارد، امّا تجربه نزدیک به سه دهه فعالیت بانکی در چارچوب بانکداری بدون ربا نشان می‌دهد كه هنوز قانون مذكور به درستی و بر اساس آنچه انتظار می‌رفت، اجرائی نشده و در نتیجه هنوز هم اعتماد عمومی به اسلامی بودن عملکرد شبکه بانکی شکل نگرفته است.

به لحاظ نظارتی، بخش‌های مختلف نظارتی که در بانک مرکزی و یا در خود بانک‌ها مستقر هستند، نه هدف اصلی خود را پیگیری اجرای بانکداری بدون ربا بر اساس شریعت مقدس اسلام قرار داده‌اند و نه اینکه اساسا از توانمندی و آموزش کافی به منظور انجام چنین نظارتی برخوردار مي‌باشند. در نتیجه، پایش کافی در رابطه با وجود ویژگی‌های بانکداری اسلامی (همانند عدالت، اخلاق، عدم وجود ربا، عدم وجود غرر، تفهيم صحيح عقود به مشتريان، شرعي بودن متن قراردادها و غيره) در شبکه بانکی کشور وجود نداشته و به نظر می‌رسد این خود از عواملی است که به اسلامی نبودن بخشی از عملکرد بانکی دامن زده است.

به لحاظ تاریخی، گر چه در کشور ایران مباحث نظری بانکداری بدون ربا بیش از نیم قرن و تصویب قوانین مرتبط بیش از ربع قرن، دارای سابقه است، اما متاسفانه پس از تصويب قانون بانكداري بدون ربا در سال 1362، هيچ نهادي مسئوليت نظارت بر اجراي صحيح بانکداری بدون ربا را بر عهده نداشته است. گویا این پیش فرض در ذهن مسئولین امور شکل گرفته است که تصویب قانون توسط شورای نگهبان، تضمین کننده اجرای صحیح آن در مرحله عمل نیز می‌باشد. نتيجه اين امر آن شده است كه بعد از گذشت حدود سه دهه از اجراي قانون بانكداري بدون ربا، هنوز هم شبهه ربوي بودن عملكرد نظام بانكي، در برخي فعّاليت‌ها وجود دارد.

علیرغم این کاستی‌ها، در چند سال اخير توجه مسئولين بانکی در كشور به درستی به اين امر معطوف گرديده است. به نحوي كه در سال 1383 شورایی به نام «شورای مشورتی بانکداری و مالی اسلامی» در پژوهشکده پولی و بانکی، وابسته به بانک مرکزی جمهوری اسلامی تشکیل گرديد. این شورا که متشکل از صاحب‌نظران فقهی، اقتصادی و بانکی بود، مسائل و شبهه‌های شرعی مطرح در عرصه بانکداری بدون را مورد بحث و بررسی قرار داده و پیشنهادهایی جهت اصلاح وضع موجود مطرح ساخت. شورای پیش‌گفته بعد از حدود دو سال فعّالیت، به معاونت بانکی وزارت امور اقتصادی و دارایی منتقل شد و با ترکیبي منسجم‌تر، به بررسی مشکلات و موانع اجرای صحیح بانکداری بدون ربا پرداخت.

بعد از تغییرات مدیریتی در بانک مرکزی و در ابتداي سال 1388، شورایي در بانک مرکزی به نام شورای فقهی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تشکیل شد. این شورا که هنوز هم به فعالیت مشغول است، گر چه هنوز جایگاه رسمی و قانونی ندارد، اما مصوبات فراوانی در زمینه‌های گوناگون داشته است که این خود به ارتقاء میزان انطباق فعالیت‌های بانکی کشور با تعالیم اسلامی انجامیده است (موسويان، 1388، ص 11).

به هر حال به نظر می‌رسد با توجه به گسترش قابل توجه شبکه بانکی در کشور و با توجه به اینکه تعداد شعب بانک‌ها و موسسات مالی به 19000 مورد می‌رسد (درویشی، 1391، ص 1)، چنین حجم نظارتی بر اسلامی بودن عملکرد بانک‌ها و موسسات مالی به هیچ وجه جوابگوی نیازها نمی‌باشد و ضرورت ارائه الگویی کامل‌تر و جامع‌تر در این رابطه حتمی می‌نماید. در پايان مناسب است به منظور درك بهتر اين ضرورت، به ماده اول قانون عمليات بانكي بدون ربا اشاره نمود: «استقرار نظام پولي و اعتباري بر مبناي حق و عدل (با ضوابط اسلامي) به منظور تنظيم گردش صحيح پول و اعتبار در جهت سلامت و رشد اقتصاد كشور».

منابع و مآخذ

1. حسين ميسمي، وهاب قليچ، 1389، «نظارت شرعي و ريسك شريعت در بانكداري اسلامي»، فصلنامه تازه‌هاي اقتصاد، شماره 136.

2. درویشی، ابراهیم، 1391، «مصائب نظارت بانکی»، نشریه تازه‌های اقتصاد، شماره 135. 

3. موسویان، سیدعباس، 1388، «نقش شوراي تخصصي فقهي در ارتقاي سطح مشروعيت و كارايي بانك‌هاي اسلامي»، فصلنامه اقتصاد اسلامی، شماره 36.

4.                    AAOIFI. (2010). “Accounting, Auditing and Governance standards for Islamic financial institutions”. Manama: AAOIFI Publication.

5.                    Abomouamer, F.M. (1989), “An analysis of the role and function of Shari’ah control in Islamic banks”, PhD dissertation, University of Wales, Aberystwyth.