هفدهمین نشست از سلسه نشست‌های تخصصی مالی اسلامی با حضور دکتر مجید کریمی کارشناس سازمان بورس و اوراق بهادار و عضو کمیته پژوهش انجمن مالی اسلامی ایران و دکتر یونس سلمانی پژوهشگر و مدرس اقتصاد مالی در سالن کنفرانس گروه راهبران اقتصادی آرمان برگزار شد.
در ابتدای نشست دکتر کریمی به اهمیت، ضرورت و ملاحظات دولت در تامین مالی از طریق انتشار اوراق پرداخت و گفت: این که اوراق کجا منتشر شود، مدیریت بدهی‌های دولت و مدیریت داراییهای دولت به چه طریقی صورت گیرد از مباحث مهم تامین مالی دولت است. در حال حاضر استفاده از صکوک و اسناد خزانه اسلامی در کشور وجود دارد که ملاحظات خاص خود را می‌طلبد. در حال حاضر به این نتیجه رسیده‌ایم که اسناد خزانه به صورت شرعی و فقهی در کوتاه‌مدت می‌تواند ابزار مناسبی برای تامین مالی دولت استفاده شود و تسویه پیمانکارها از این طریق صورت گیرد. این تعهدی است که دولت باید به آن پایبند باشد. بر اساس چه ساختار و وجوهی از مدیریت مالی دولت این اسناد منتشر می شود؟ در مورد این مسائل متاسفانه دقتی صورت نگرفته است.
وی ادامه داد: در این نشست به شش مبحث اصلی درباره تامین مالی دولت می‌پردازیم که عبارتند از :1- نهاد دولت؛ حدود و ثغور فعالیت آن 2-ساختار جریان و انباره مالی دولت (بودجه و ترازنامه دولت) 3-بازی پانزی: کسری بودجه ساختاری و انباشت بدهی 4-پیامدهای اقتصاد کلان بدهی‌ها و تعهدات مالی دولت 5-ساختار سازمانی و نهادی جهت مدیریت تعهدات و تامین مالی دولت 6-شیوه تامین مالی دولت بر اساس ملاحظات اقتصادی، حقوقی و شرعی
در ادامه یونس سلمانی گفت: تعریفی که از دولت در مراجع و عام مردم بیان می‌شود با تعاریف استاندارد و سازوکار‌های بین‌المللی متفاوت است و این تعاریف در شرح وظایف امور اقتصادی نهادهای کشور نقش‌آفرین است.
سلمانی اضافه کرد: تمام نهادهای اقتصادی کشور حقیقی و یا حقوقی هستند که اگر تحت نظارت دولت قرار نداشته باشند و دولت تسلطی بر آنها نداشته باشد به عنوان نهاد خانوار، موسسات در خدمات خانوار و شرکت‌های خصوصی تقسیم‌بندی می‌شود و اگر تحت نظارت دولت باشند و یا توسط دولت کنترل شوند به عنوان نهادهای بخش عمومی فعالیت می‌کنند.
وی با طرح این سوال که آیا خدمات نهادهای بخش عمومی به شیوه بازاری عمل می‌کنند و یا به عبارتی بخش خصوصی هم قادر به ارائه آن خدمات هستند و یا خیر؟ افزود: مجموعه اگر به شیوه یاد شده عمل کند به عنوان شبه شرکت عمومی طبقه‌بندی می‌شود و بالعکس اگر فعالیت واحد غیر بازاری باشد و واحد یک بخش کمکی مالی محسوب نشود، می‌توانیم به عنوان نهاد عمومی بشماریم و در مجموع شرکت‌های عمومی حسب خدماتی که ارائه می‌کنند تحت عنوان شرکت مالی و غیرمالی فعالیت می‌کنند هر آنچه از بخش عمومی شامل این شرکت‌ها نباشد، به عنوان دولت عمومی باقی می‌ماند.
سلمانی با بیان اینکه دولت عمومی شامل مجموع فعالیت‌های غیربازاری می‌شود، خاطرنشان کرد: شرکت‌های عمومی به 2 گروه مالی و غیر مالی تقسیم می‌شوند و شرکت‌های عمومی مالی 2 مسیر سپرده‌پذیری و یا غیر سپرده‌پذیر را طی می‌کنند.
وی ادامه داد: مصداق شرکت‌های عمومی سپرده‌پذیر بانک‌های دولتی و بانک مرکزی هستند و از نمونه شرکت‌های غیرسپرده پذیر می‌توان به شرکت‌های بیمه دولتی و بیمه مرکزی اشاره کرد.
دولت عمومی هم در سه سطح دولت مرکزی، دولت ایالتی و دولت محلی تعریف می‌شود اگر این 3 سطح را با وضعیت داخلی کشور تطبیق دهیم می‌توان دولت مرکزی را مجموع وزارتخانه‌ها که در تهران مستقر هستند، دولت ایالتی را با کمی چشم‌پوشی از برخی ویژگی‌ها استانداری‌ها و دولت محلی را هم به شهرداری‌ها مدنظر قرار بدهیم.
سلمانی ابراز کرد: طبق 3 سطحی که کارکردهای آن برای بخش دولتی در ایران تطبیق داده شد، استانداری‌ها در امر تامین مالی نفوذی پیدا نمی‌کنند و وزارتخانه‌ها و شهرداری‌ها بیشتر موضوع بحث تامین مالی قرار می‌گیرند.
وی ضمن تطبیق و توضیح سطح‌ها اذعان کرد: زمانی که سخن از تامین مالی به میان می‌آید مقوله ساختار مالی در واحد اقتصادی اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند و به طور کلی می‌توان ساختار مالی واحد اقتصادی را شامل 2 مجموعه ساختار "جریانی" و ساختار "انباره" دانست. در ساختار جریانی مواردی همچون بودجه دولت (در شرکت‌ها صورت حساب سود و زیان) مورد بررسی قرار می‌گیرد و در ساختار " انباره " به مواردی همانند ترازنامه پرداخته می شود.
سلمانی ضمن اشاره به اهمیت ساختار مالی در تامین مالی، اظهار کرد: ساختار مالی جریانی و انباره‌ای واحد اقتصادی در کنار یکدیگر و به شیوه مکمل بهترین راهکار بهینه تامین مالی را مشخص و معلوم می‌سازد.
وی عنوان کرد: دولت هر ساله ساختار جریانی خود را در قالب برنامه بودجه شکل می‌دهد. بر مبنای استاندارد بین‌المللی و همچنین حسابداری دولتی بودجه شامل سه بخش است. این بخش‌ها شامل تراز عملیاتی که مربوط به هزینه‌های جاری دولت و پوشش این هزینه‌ها توسط درآمدهای جاری دولت است. بخش دیگر مربوط به تراز خالص تملک داراییهای سرمایه‌ای در بودجه عمومی است و منظور از این تراز تغییر حالت داراییهای کشور به یک دارایی مولد است و از نمونه‌های آن می‌توان به استخراج و فروش نفت توسط دولت و تبدیل آن به داراییهای مولد اشاره کرد و در بخش سوم شکل‌گیری این ساختار بده بستان مالی است در قالب تراز واگذاری دارایی های مالی است.
سلمانی ادامه داد: آنچه در حسابداری بین‌المللی اهمیت دارد و متاسفانه به خوبی در ایران اجرا نمی‌شود، مربوط به عدم تخصیص تمام درآمدهای سرمایه‌ای به مخارج عمرانی و صرف بخشی عمده‌ی آن به جبران کسری تراز عملیاتی و صرف هزینه‌هایی همچون پرداخت حقوق کارکنان دولت است.
وی خاطرنشان کرد: تراز عملیاتی دولت تاکید بر پوشش هزینه‌های جاری دولت عمدتا از محل مالیات دارد که متاسفانه در کشور ما به دلیل مشکلات ساختاری در ارتباط با پایه و تلاش مالیاتی، این امر محقق نمی‌شود.
سلمانی در ادامه سخنان خود با توجه به وضعیت تراز خالص تملک داراییهای مالی در بودجه تشریح کرد: دولت هم همانند هر نهاد دیگر علاوه بر هزینه درآمدهای عملیاتی و داراییهای فیزیکی- سرمایه‌ایی، داراییهای دیگری یا بدهی‌های مالی را در اختیار دارد که محاسبات داراییهای آن تحت عنوان تراز خالص تملک و دارایی مالی مطرح می‌شود و دولت هر ساله داراییهای مالی را به شکل اوراق و استقراض منتشر می‌کند و در بیشتر اوقات بدهی به بار می‌آورد.
وی در مورد وضعیت داخلی کشور در رابطه با تراز عملیاتی گفت: ایران در مباحث مربوط به تراز عملیاتی همیشه دچار مشکل بوده و متاسفانه با کسری مواجه شده و تقریبا پس از شوک نفتی که نخستین بار در دهه 1350 به اقتصاد کشور وارد شد و همچنین به دنبال آن هزینه‌های عملیاتی دولت هم افزایش پیدا کرد، دولت ایران دچار افزایش مستمر در هزینه‌های جاری شد و کاهش این هزینه‌ها در سنوات بعد نیز صورت نگرفت این امر بدلیل چسبندگی به سمت پایین هزینه‌های جاری دولت رخ داده است. به عبارت ساده‌تر افزایش هزینه‌های جاری دولت را متعهد به پرداخت می‌کند.
سلمانی افزود: هزینه‌های دولت هیچگاه کاسته نشد و هزینه‌ها هم سیر صعودی به خود گرفت و این موضوع به جایی رسید که امروزه در مطبوعات صرف 98 درصد بودجه برای هزینه‌های دولت و پرداخت حقوق کارمندان و اختصاص کمتر از 2 درصد برای پروژه‌های عمرانی که حدود 20 الی 30 درصد آن موفق بوده را مورد هدف قرار داده است و این ها در نهایت نشان از بزرگی بخش عملیاتی دولت دارد.
وی در بخش دیگری از سخنان خود به علت‌های عدم برجسته بودن مالیات در کشور پرداخت و افزود: ایران بر اخذ مالیات‌ها بر خلاف دیگر کشورها تکیه‌ایی ندارد و علت آن مربوط به نقوص سیستم مالیاتی و عدم اجرای عدالت در اخذ آن و همچنین ضعف پایه مالیاتی در رابطه با محدودیت در بخش خصوصی است.
سلمانی ابراز کرد: در بهترین حال ممکن حدود 8 درصد GDP کشور مالیات گرفته می‌شود و در تمام تلاش مالیاتی این سهم در نهایت به 13 الی 14 درصد می‌رسد و در چنین شرایطی کسری تراز عملیاتی قابل پوشش نیست زیرا نسبت کسری عملیاتی به مخارج جاری منطقی نیست، به عبارت دیگر همه درآمدهای جاری پوشش داده نمی‌شود مثلا در سال 1380 حدود 87 درصد کل بودجه مربوط به مخارج جاری بوده. به طور حدود 35 درصد از مخارج جاری دولت هیچگاه با درآمدهای جاری پوشش داده نشده است.
به گفته این اقتصاددان، بر اساس رویکرد و اصول اقتصاد کلان نمی‌توان همواره با کسری تراز عملیاتی مواجه بود و دولت باید در نهایت کسری‌ها را تامین کند اما با این حال حدود 4 دهه است که ایران کسری تراز عملیاتی دارد و درآمدهای نفتی نمی‌تواند به طور مداوم پاسخی برای جبران این کسری باشد.
سلمانی در ادامه سخنان خود به وضعیت تراز داراییهای سرمایه‌ای بودجه اشاره کرد و گفت: با بررسی سابقه اقتصاد ایران متوجه می‌شویم که همیشه با مازاد دارایی سرمایه‌ای مواجه بوده‌ایم، به بیان دیگر آنچه کشور از ثروت خود را به فروش رسانده در مقابل آن را به شکل دیگری از ثروت تبدیل نکرده بلکه آن را در قالب هزینه به مصارف دیگری تخصیص داده است و این مسئله در آینده تبدیل به یک بحران جدی در کشور می‌شود.
وی اظهارکرد: دولت وظیفه دارد تا زیرساخت‌ها را برای بخش خصوصی آماده کند و اگر از فراهم‌سازی زیرساخت‌ها اجتناب کند امکان رشد و فعالیت از بخش‌های خصوصی گرفته می‌شود پس دولت باید نقش حمایتی خود را عمدتا در قالب بودجه عمرانی که مربوط به فعالیت‌های توسعه ای دولت است ادامه دهد اما متاسفانه دولت از درآمد حاصل نفت حجم کمی را به بودجه عمرانی تخصیص داده و بیشتر درآمد صرف هزینه‌های عملیاتی شده است در حالی که نفت تنها سهم نسل فعلی نیست و نسل‌های بعدی هم سهمی از آن دارند و نمی‌توانیم از داراییهای آنها به نفع نسل حاضر به صورت هزینه استفاده کنیم.
سلمانی ادامه داد: تراز مالی دولت هم همواره مثبت بوده و مفهوم این عبارت به این معناست که دولت ما منابع مالی را به خوبی جذب کرده اما هیچ همتی برای تسویه بدهی‌ها نداشته است؛ طی چند دهه اخیر بدهی‌های دولت انباشت شده و امکان تبدیل به بحران وجود دارد پس دولت باید نسبت به تسویه بدهی‌های خود در بلندمدت توجه ویژه‌ای کند.
وی بیان کرد: برخی معتقدند که امکان دارد دولت داراییهای کشور را در بخش‌های همانند خرید سهام و یا اوراق بین‌المللی سرمایه‌گذاری کرده است، اما تراز مالی این گمانه‌زنی‌ها را رد می‌کند لذا تخصیص دارایی‌ها به هزینه‌های عملیاتی تراز مالی را مثبت کرده است و کسری عملیاتی که از محل درآمدهای نفتی پوشش داده نشده را با انتشار اوراق بدهی، برداشت از اسناد خزانه، صندوق ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی پوشش داده است.
سلمانی عنوان کرد: تمامی موارد مذکور نشان دهنده نیاز دولت به سازماندهی تامین مالی و مدیریت بدهی‌ها است و اگر دولت به سازماندهی این 2 موضوع نپردازد در میان مدت با مشکلات اساسی رو به رو می‌شویم و همچنین اقتصاد کل کشور به دلیل بحران مالی دولتی آسیب جدی می‌بیند.
متاسفانه بدهی‌های دولت تاکنون ساماندهی نشده و برآورد صحیحی از میزان و افراد طرف حساب بدهی وجود ندارد و طی سال‌های اخیر اداره‌ای در وزارت اقتصاد مامور پیگیری این موضوع شد اما تاکنون موفق به حل این معما نشده است و به همین دلیل افراد مختلف آمارهای متفاوتی از حجم بدهی‌ها اعلام می‌کنند. در کل نبود ترازنامه دولت تصمیم‌گیری‌های مالی دولتی را دچار ابهام می‌کند زیرا تصویر و درک دقیقی از وضعیت مالی دولت وجود ندارد.
در ادامه نشست دکتر کریمی به نظریه‌های اقتصادی در ارتباط با مدیریت بدهی های دولت پرداخت و گفت: اگر نرخ رشد اقتصادی از نرخ رشد جمعیت و نرخ بهره پیشی بگیرد در این صورت اقتصاد در حال تعادل و ثبات قرار دارد. در غیر این صورت یعنی شروع یک بحران برای اقتصاد و به خصوص اگر نرخ بهره از نرخ رشد اقتصادی پیشی بگیرد. این نکته به عنوان یک اصل اساسی در اقتصاد و مالی اسلامی مورد توجه است.
وی به ساختار سازمانی و نهادی جهت مدیریت تعهدات و تامین مالی دولت اشاره کرد و گفت: هر شرکتی، واحدی تخصصی برای تامین مالی و امور آن دارد ولی متاسفانه در کشور از این نظر دچار تشتت هستیم. یک بحث اصلی که در کشورهای توسعه یافته و بعضا در کشورهای در حال توسعه و اقتصادهای نوظهور وجود دارد، مفهوم وزارت فایننس و خزانه‌داری است.
در این کشورها معمولا وزارت فایننس و خزانه‌داری در کنار وزارت اقتصاد قرار دارد و وزارتخانه‌ای مستقل است. از جمله وظایف وزارتخانه فایننس در دنیا می‌شود به مدیریت تعهدات و بدهی‌های دولت، برنامه‌ریزی بودجه و سیاستگذاری مالی، رصد و نظارت بر کلیه وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی از منظر فرایندهای مالی و تامین نیازهای مالی آنها، رصد و نظارت بر کلیه وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی از منظر فرایندهای مالی و تامین نیازهای مالی آنها و اخذ مالیات و تعرفه‌های گمرکی اشاره کرد. اما در کشور ما وزارت اقتصاد و دارایی داریم که کار تخصصی تامین مالی انجام نمی‌دهد و یا به عنوان مثال هر وزارتخانه‌ای از جمله بهداشت و اقتصاد برای خود اقدام به انتشار اوراق می‌کند. بررسی نیازها از طرف وزارتخانه‌ها مشکلی ندارد ولی این اقدامات نیاز به یک متولی و نماینده مرکزی دارد که در کشور این نهاد را نداریم.
در ادامه دکتر کریمی به شیوه تامین مالی دولت بر اساس ملاحظات اقتصادی، حقوقی و شرعی اشاره کرد و افزود: فرض کنید که می‌خواهیم انتشار اوراق داشته باشیم، آیا در قسمت تامین کسری تراز عملیاتی اصلا مجاز هستیم که اوراق انتشار دهیم؟ در جهان به این صورت شکل می‌گیرد و انجام می‌شود ولی مالیات‌ها صرف هزینه‌های عملیاتی دولت می‌شود. در کشور ما که مالیات وضع مناسبی و قابل قبولی ندارد و همه تصمیم‌گیری‌های داخل کشور در رابطه با انتشار اوراق مربوط به تراز عملیاتی است که این یعنی عدم مدیریت تعهدات دولت که می‌تواند ما را وارد بازی پانزی نماید.
وی افزود: نکته دیگری که در دولت باید در رابطه با پتانسیل و ظرفیت انتشار اوراق به آن توجه کنیم ،تامین هزینه تملک دارایی سرمایه است. در رابطه با کسری و تامین تراز عملیاتی ما می‌توانیم از انتشار اوراق استفاده کنیم. هر جایی که دین مسجل اتفاق بیفتد می‌توانیم اوراق مربوط به خرید دین مانند اسناد خزانه را انتشار دهیم و به لحاظ شرعی و فقهی اشکالی ندارد. اوراق اجاره می‌توانیم انتشار دهیم که ملاحظات خود را دارد. مثلا داراییهای دولت مشخص نیست و به این برمی‌گردد که ترازنامه دولت نداریم. ما در کشور 1300 هزار میلیارد تومان نقدینگی داریم. از همین قسمت ما باید بتوانیم بسته‌های سرمایه‌گذاری تامین کنیم که در خدمت بخش واقعی اقتصاد قرار گیرد.
کریمی گفت: تامین مالی هزینه‌های سود و کارمزد استقراض از منابع داخلی و خارجی و سیاستگذاری مالی و مدیریت بدهی از طریق تغییر ترکیب ابزارهای تامین کسری مالی دولت نیز از نیازهایی است که ما به تامین مالی برای آنها نیازمندیم و باید ملاحظات اقتصادی، فقهی، حقوقی، قانونی و نهادی (نبود وزارت فایننس در کشور) را در رابطه با آنها لحاظ کنیم.
کارشناس سازمان بورس و اوراق بهادار مروری بر وضعیت اوراق بهادار حاکمیتی در جهان کرد و گفت: انگلستان، ترکیه، بحرین، اندونزی و مالزی از کشورهایی هستند که صکوک در آنها برای نیازهای مختلف دولت انتشار می‌یابد.
وی گفت: در مالزی اوراقی در حال انتشار است تحت عنوان gls (gdp link sukuk) یا (commodity link sukuk) cls . این اوراق همان عقد اجاره است و از اجاره کلی فی الذمه برای انتشار این اوراق استفاده می‌کند. این اوراق به این دلیل انتشار می‌یابد که نرخ بهره از نرخ رشد اقتصادی پیشی نگیرد. در این اوراق بازدهی به بخش واقعی اقتصاد لینک می‌شود.
دکتر کریمی 14 مورد از ملاحظات تامین مالی نیاز های دولت را خاطر نشان کرد و افزود: عدم هماهنگی و سازگاری بین نرخ بازدهی اوراق دولتی و گزینه‌های سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، ضرورت اسلامی بودن اوراق بهادار منتشره توسط دولت، عدم تفکیک دقیق و شفاف طرح‌های انتفاعی و غیر انتفاعی عمرانی دولت، نبود ساز و کار قابل اطمینان برای تسویه اوراق بهادار اسلامی، عدم پوشش ریسک نوسانات نرخ ارز برای خریداران خارجی اوراق بهادار دولتی، عدم شناسایی داراییهای دولت جهت پشتوانه‌سازی آنها، عدم رتبه‌بندی اوراق بهادار دولتی در کشور، ضعف دانش و نیروی متخصص مالی اسلامی، عدم به کارگیری روش‌مند متخصصان در این حوزه، عدم سازگاری بازدهی مشخص شده برای اوراق بهادار دولتی در افق‌های زمانی مختلف، عدم پیش‌بینی منابع احتیاطی برای تسویه اوراق بهادار اسلامی در صورت عدم توفیق موضوع اصلی قرارداد، نبود قانون دایمی در ارتباط با انتشار اوراق بهادار اسلامی دولتی، احتمال انحراف ارزش اوراق مصوب از ارزش مورد نیاز برای موضوع اوراق بهادار دولتی و امکان وقفه در تخصیص ارقام، وجود تشتت در اوراق بهادار اسلامی و لزوم توجه به عمق و ظرفیت بازار سرمایه در تامین مالی دولت از ملاحظات و نکات کلیدی است که باید در انتشار اوراق به آن توجه کرد.
عضو کمیته پژوهش انجمن مالی اسلامی ایران در رابطه با اوراق مصون از تورم گفت: با توجه به عدم پشتیبانی و مطالعات درست در رابطه با این اوراق، این اوراق اشتباه به کاربرده شد. در این اوراق اصل ورقه باید لینک شود به تورم و نه این که کوپن آن را به تورم لینک کنیم که اشتباه است و مسایل و ملاحظات اقتصادی دارد و برای دولت هزینه بیشتری دارد، اگر بخواهد نرخ کوپن را به تورم متصل کند و باید خود نرخ اسمی را مصون از تورم کند.
دکتر کریمی در پایان نشست پیشنهاداتی ارائه کرد و گفت: استخراج ترازنامه تمامی نهادهای اقتصادی و تنظیم ماتریس مالی در اقتصاد، توجه به سیکل‌های تجاری در امر سیاستگذاری و رونق، ساماندهی پروژه‌های دولت با رویکرد بسته‌های سرمایه‌گذاری از نظر حجم و افق زمانی، اصلاح زیرساخت‌های مالیاتی و ساختار بودجه، توزیع ریسک نه انتقال ریسک، پیگیری رتبه‌بندی صکوک دولتی، عدم به هم زدن نرخ‌های بازدهی اقتصاد، عدم انتقال بی‌نظمی و اختلال‌ها و ناکارایی دولت به بازار سرمایه و شناسایی و ساماندهی داراییهای دولت، سیاستگذاری مالی و مدیریت بدهی از طریق تغییر ترکیب ابزارهای تامین کسری مالی دولت، رفع مشکلات حقوقی مربوط به داراییهای مالی، باز تعریف اوراق بهادار اسلامی مبتنی بر ملاحظات اقتصاد کلان، تامین مالی هزینه‌های سود و کارمزد استقراض از منابع داخلی و خارجی و اصل بدهی‌ها، نبود عنصر تسهیم ریسک در بسیاری از ساختارهای صکوک فعلی به دلیل تفکیک جریان وجوه از عملکرد دارایی پایه و بخش حقیقی اقتصاد، لزوم شکل‌گیری بازار اوراق برای به وجود نیامدن سلطه‌ی مالی ، نقض برخی از اصول شریعت در حوزه معاملات از طریق توسل به حیل (همچون بیع العینه) و ترکیب قراردادهای بحث برانگیز، تامین کسری تراز عملیاتی، تامین هزینه‌ی تملک داراییهای سرمایه‌ای و رتبه‌بندی درجه اعتباری دلاری از جمله ملاحظات و پیشنهاداتی است که باید درانتشار اوراق مورد توجه بگیرد .
هفدهمین نشست تخصصی مالی اسلامی با پرسش و پاسخ بین مخاطبین و کارشناسان به پایان رسید.
منبع: انجمن مالی اسلامی ایران