جایگاه «نظارت شرعی» در روند تحقق بانکداری بدون ربا

 حسين ميسمي (کارشناس پژوهشی)

هرچند بيش از سه دهه از اجراي قانون عمليات بانکي بدون ربا مي گذرد، اما هنوز هم اين نوع از بانکداري، به شيوه صحيح و آن گونه که مورد انتظار خبرگان و عموم مردم بوده است، اجرايي نشده است و شاهديم که برخي با ترديد به مقوله اسلامي بودن فعاليت‌هاي نظام بانکي مي‌نگرند. گذشت سي سال از اجراي قانون، ضرورت آسيب شناسي و ارزيابي علل گوناگون اجرايي نشدن بانکداري اسلامي به شيوه صحيح در کشور را برجسته مي کند. در اين زمينه، برخي از محققان و صاحب نظران تاکيد دارند که يکي از دلايل اصلي عدم موفقيت، نبود ساختار نظارتي مورد نياز براي اجراي اين قانون بوده است. در اين باره، حجت الاسلام دکتر سيد عباس موسويان، عضو شوراي فقهي بانک مرکزي به سوالات ما پاسخ گفته است که در پي مي آيد.

لطفاً براي شروع بحث، درباره تعريف و اهميت نظارت بانکي و همچنين اهداف آن، به طور کلي توضيح دهيد.

به طور کلي مي توان معناي لغوي نظارت را نظاره کردن، ديدن، ارزيابي کردن، ملاحظه کردن، تحت نظر و ديده باني قرار دادن و حراست کردن در نظر گرفت. به لحاظ اصطلاحي نيز منظور از نظارت، کليه اقدامات و فعاليت هايي است که به منظور اطمينان از انطباق کامل آنچه در عمل اتفاق مي افتد با آنچه هدف گذاري شده است، انجام مي شود. البته از واژگان ديگري معادل يا مترادف با نظارت استفاده مي شود از جمله پايش و مراقبت که هريک تعريف خود را دارند. مي توان اهداف مشخصي براي نظارت بانکي مطرح کرد که برخي از مهم ترين آن ها عبارت اند از: برقراري سلامت، ثبات و پايداري در شبکه بانکي و کاهش زمينه هاي ايجاد بحران و خطر در آن، حمايت از تمامي ذي نفعان و مشتريان نظام بانکي (شامل سهامداران، سپرده گذاران، سرمايه گذاران، مديران، کارمندان و تمامي اشخاص حقيقي يا حقوقي که به نحوي از خدمات بانکي استفاده مي کنند)، ارتقاي ميزان اعتماد عمومي به نظام بانکي کشور و در نهايت پيشگيري از ايجاد جرايم و تخلفات مالي در شبکه بانکي و همچنين کشف تخلف هاي انجام شده در کوتاه ترين زمان ممکن. درباره مقوله نظارت بانکي لازم است به مسئله سير تاريخي و تغييرات ايجاد شده در نظارت بانکي نيز توجه ويژه شود.

در واقع در دهه هاي اخير، مسئله نظارت شاهد سير تطوّر قابل توجهي بوده است؛ به نحوي که برخي شيوه ها کم رنگ شده و در مقابل، شيوه هاي جديد نظارت بانکي طراحي و اجرا شده است. در اين زمينه به طور مشخص مي توان به دو شيوه مطرح در مقوله نظارت بانکي، يعني نظارت تطبيقي و نظارت مبتني بر ريسک اشاره کرد. منظور از نظارت تطبيقي (که از آن با عنوان نظارت سنتي، رويکرد چک ليست و يا بررسي خلاصه دفتر کل نيز ياد مي شود) مي تواند عبارت باشد از : «تطبيق عمليات بانک با ضوابط و مقررات تعيين شده براي فعاليت بانکي و به بيان ديگر، ارزيابي چگونگي رعايت مقررات توسط بانک و واحدهاي تابعه آن.» در دوره اخير، پس از آن که چالش هاي نظارت تطبيقي در عمل برجسته شد و به ويژه، پس از توسعه قابل توجه نهادهاي مالي در کشورهاي مختلف و افزايش يافتن ميزان مواجهه با ريسک بانک ها و موسسات مالي، نوع ديگري از نظارت مطرح شد که عنوانش نظارت مبتني بر ريسک است. تعريفي که براي اين نوع از نظارت مي توان ارائه داد، عبارت است از: «مجموعه فعاليت ها، تدابير، اصول و اقدامات نظارتي که با هدف تعيين تمامي ريسک ها و خطرهايي که يک بانک يا موسسه مالي را تهديد مي کند، انجام مي شود.

همچنين، در نظارت مبتني بر ريسک تلاش مي شود ارزيابي جامعي از روش هاي نظارت و کنترل به موقع ريسک توسط بانک يا موسسه مالي مرتبط و يا مقام ناظر ارائه شود.» مسلما در اين شيوه ديگر ناظران بانکي وظيفه تطبيق فعاليت ها با قوانين را برعهده نخواهند داشت بلکه در مقابل، وظيفه ناظران بانکي نظارت بر فرآيند مديريت ريسک در بانک يا موسسه مالي مورد بررسي است. به عبارت ديگر، در اين شيوه وظيفه ناظران بانکي، شناسايي، اندازه گيري، نظارت و کنترل ريسک هاي مختلفي است که بانک با آن مواجه مي شود؛ که اين خود شامل ريسک هاي درون زا و برون زا مي شود.

لطفاً ضمن ارائه تعريفي ساده از بانکداري اسلامي، اهميت نظارت در اجراي اين نوع خاص از بانکداري را تبيين کنيد.

بررسي ادبيات موجود در حوزه اقتصاد اسلامي نشان مي دهد که هر چند تعريف واحدي از بانکداري اسلامي ارائه نشده است، اما به نظر مي رسد مي توان اين نوع از بانکداري را اين طور تعريف کرد: «بانکداري اسلامي الگوي خاص يا مدل تعديل شده اي از بانکداري متعارف است که در آن تلاش مي شود تمامي روابط و مناسبات، سازگار با شريعت و فقه اسلامي تنظيم شود.» البته لازم است که در کنار اين تعريف، تعريف ديگري نيز مورد توجه قرار گيرد و آن «بانکداري بدون ربا» است. به نظر مي رسد تعريف بانکداري بدون ربا، مشابه بانکداري اسلامي باشد با اين تفاوت که در بانکداري بدون ربا، تاکيد اصلي بر مسئله حذف ربا از مناسبات و روابط است و ساير موارد و مسائل در اولويت دوم قرار دارد.

بنابراين، واضح مي شود که بانکداري اسلامي، الگوي تکامل يافته اي از بانکداري بدون رباست و يا اين که بانکداري بدون ربا، حالت خاص يا اولين گام از بانکداري اسلامي است. اما درباره اهميت نظارت در اجراي بانکداري بدون ربا مي توان اين طور بيان کرد که لازم است بانک ها و موسسات مالي اسلامي ويژگي هاي خاصي داشته باشند و مقام ناظر وظيفه دارد همواره وجود اين ويژگي ها را مورد ارزيابي و پايش قرار دهد. برخي از مهم ترين ويژگي هايي که لازم است عمليات بانکداري اسلامي داشته باشد عبارت اند از: عادلانه بودن تمامي روابط و مناسبات، سازگاري تمامي رفتارها با اخلاق اسلامي، رعايت اصول، مباني، قواعد و دستورات فقهي در حوزه معاملات (مانند حرمت اکل مال به باطل، حرمت ربا و در نهايت درک صحيح طرفين از ماهيت روابط و وجود قصد معامله). بنابراين، نظارت در بانکداري اسلامي از اهميت ويژه اي برخوردار است چرا که ممکن است بانک يا موسسه مالي به دليل رعايت نکردن اصول شرعي با «ريسک شريعت» مواجه شود و اين خود نياز به وجود الگويي براي «نظارت شرعي» را برجسته مي کند.

با توجه به اين که دو کليد واژه اي که مطرح کرديد (يعني ريسک شريعت و نظارت شرعي براي مديريت آن) در ادبيات متعارف نظارت بانکي تبيين نشده است، لطفا درباره آن ها توضيح بيشتري دهيد.

اين دو کليد واژه توسط محققان بانکداري اسلامي در ديگر کشورها مطرح و درباره آن مباحث مختلفي ارائه شده است. در واقع هرچند اين اصطلاحات بيش از يک دهه قدمت دارد، اما شايد نتوان تعريف دقيق و جامعي از آن ها ارائه داد. به هر حال با استفاده از منابع موجود (مانند استانداردهاي سازمان حسابداري و حسابرسي موسسات مالي اسلامي) مي توان «ريسک شريعت» را اين گونه تعريف کرد: «ريسک شريعت، خطري است که نظام بانکي به دليل انطباق نداشتن فعاليت هايش با اصول و قوانين شريعت مقدس اسلام، ممکن است با آن مواجه شود.» متناسب با اين تبيين از ريسک شريعت، نظارت شرعي نيز به اين صورت قابل تعريف است: «نظارت شرعي کليه اقدامات احتياطي و نظارتي به منظور اطمينان از انطباق فعاليت هاي بانک يا موسسه مالي اسلامي با اصول و قوانين شريعت مقدس اسلام است.

هدف از اين نظارت در نهايت دستيابي به اقدامات، فعاليت ها، تدابير، اصول و روش هايي است که به وسيله آن ها بتوان ريسک شريعت در نظام بانکي (به طور عام) و يا يک موسسه مالي يا بانک اسلامي (به طور خاص) را حداقل کرد يا کاهش داد.» پذيرش ريسک شريعت ايجاب مي کند که تجارب آن دسته از بانک ها و موسسات مالي اسلامي که در ديگر کشورها فعالند و به مقوله نظارت شرعي پرداخته اند، ارزيابي و تحليل شود. دليل اين مسئله آن است که به نظر مي رسد ادبيات اقتصاد متعارف در حوزه نظارت (با وجود توسعه قابل توجه خود در دهه اخير)، نمي تواند به نيازهاي خاص بانک ها و موسسات مالي اسلامي در زمينه تبيين ماهيت نظارت شرعي، حداقل سازي ريسک شريعت و ارائه شيوه هاي کاربردي کردن آن در کشورهاي مختلف، با توجه به ساختارها و شرايط خاصي که دارند، پاسخ دهد.

آيا نظارت شرعي در ساير کشورهاي اسلامي عملياتي شده است؟

بررسي تجربه نظارت شرعي و حداقل سازي ريسک شريعت در سطح بين المللي، حاکي از آن است که بيشتر بانک ها و موسسات اسلامي فعال در ساير کشورها، به تعابير گوناگوني مانند شوراي تخصصي فقهي، شوراي فقهي، شوراي شريعت، کميته شريعت و غيره، به اين موضوع پرداخته اند. بررسي دقيق تر اين تجارب، نشان مي دهد کشورهاي مختلف در زمينه نظارت شرعي الگوهاي مختلفي را اجرا کرده اند که در برخي موارد با يکديگر تفاوت هاي قابل توجهي دارند. برخي از اين تفاوت ها عبارت اند از: خصوصي يا دولتي بودن نظارت شرعي، اختياري يا اجباري بودن راه اندازي نظارت شرعي، مسئول کردن بانک مرکزي در قبال نظارت شرعي يا دولت، وجود يا نبود نهاد نظارت شرعي مرجع، وجود يا نبود قانون و استانداردهاي واحد براي اجرايي کردن نظارت شرعي و غيره. شايد به جرات نتوان گفت که کدام يک از الگوهاي نظارت شرعي بهتر و کاربردي تر از ديگري است. اما يک نکته را مي توان از اين اختلاف در تجارب برداشت کرد؛ اين که هريک از کشورها با توجه به شرايط و ساختار اجتماعي، قوانين بالادستي، مکتب فقهي رايج و غالب، ميزان اسلامي بودن فضاي جامعه و نيز تقاضاي مشتريان، به تعديل الگوي نظارت شرعي خود پرداخته اند. شايد به همين دليل است که به ندرت مي توان دو کشور را مشاهده کرد که الگوي نظارت شرعي کاملا مشابهي را اجرا کرده باشند.

تجربه ايران در زمينه عملياتي کردن نظارت بر اجراي صحيح قانون عمليات بانکي بدون ربا چگونه بوده است؟

درباره وضع موجود نظارت شرعي بر بانک ها و موسسات مالي، هرچند براساس فرض اوليه، بانک مرکزي وظيفه تضمين اجرايي شدن کامل روح و ظاهر قانون بانکداري بدون ربا را برعهده دارد، اما تجربه نزديک به سه دهه فعاليت بانکي در چارچوب بانکداري بدون ربا نشان مي دهد، هنوز قانون بانکداري بدون ربا به درستي و براساس آنچه انتظار مي رفت اجرايي نشده است و در نتيجه هنوز هم اعتماد عمومي به اسلامي بودن عملکرد شبکه بانکي شکل نگرفته است. به لحاظ نظارتي، بخش هاي مختلف ناظر که در بانک مرکزي يا در خود بانک ها مستقر هستند، نه هدف اصلي خود را پيگيري اجراي بانکداري بدون ربا براساس شريعت مقدس اسلام قرار داده اند و نه اين که اساساً از توانمندي و آموزش کافي به منظور انجام چنين نظارتي برخوردار بوده اند. در نتيجه، پايش کافي براي احراز ويژگي هاي بانکداري اسلامي (همانند عدالت، اخلاق، وجود نداشتن ربا و ساير مواردي که در سوالات قبل مطرح شد) در شبکه بانکي کشور وجود نداشته و به نظر مي رسد اين خود از عواملي است که به اسلامي نبودن بخشي از عملکرد بانکي دامن زده است.

از نظر تاريخي، گرچه در ايران، مباحث نظري بانکداري بدون ربا بيش از نيم قرن سابقه دارد، همچنين بزرگ ترين بانک هاي اسلامي جهان در ايران قرار دارند و ايران از معدود کشورهايي است که نظام بانکداري اسلامي سراسري را اجرا مي کند، اما پس از تصويب قانون بانکداري بدون ربا در سال ۱۳۶۲، متاسفانه هيچ نهادي به طور رسمي مسئوليت نظارت بر اجراي صحيح بانکداري بدون ربا را برعهده نداشته است. گويا اين پيش فرض در ذهن مسئولان امر شکل گرفته است که تصويب نهايي قانون توسط شوراي نگهبان، تضمين کننده اجراي صحيح آن در مرحله عمل نيز مي باشد. نتيجه اين امر، آن شده است که بعد از گذشت حدود سه دهه از اجراي قانون بانکداري بدون ربا، هنوز هم شبهه ربوي بودن عملکرد نظام بانکي، در برخي فعاليت ها وجود دارد. با وجود اين کاستي ها، در چند سال اخير توجه مسئولان بانکي به درستي به اين امر معطوف شده است، به نحوي که در سال ۱۳۸۳ شورايي به نام «شوراي مشورتي بانکداري و مالي اسلامي» در پژوهشکده پولي و بانکي، وابسته به بانک مرکزي جمهوري اسلامي تشکيل شد.

اين شورا که متشکل از صاحب نظران فقهي، اقتصادي و بانکي بود، مسائل و شبهه هاي شرعي مطرح در عرصه بانکداري را مورد بحث و بررسي قرار مي داد و پيشنهادهايي را براي اصلاح وضع موجود مطرح مي کرد. اين شورا بعد از حدود دو سال فعاليت، به معاونت بانکي وزارت امور اقتصادي و دارايي منتقل شد و با ترکيبي منسجم تر، به بررسي مشکلات و موانع اجراي صحيح بانکداري بدون ربا پرداخت. بعد از تغييرات مديريتي در بانک مرکزي، در ابتداي سال ۱۳۸۸، شورايي در بانک مرکزي به نام «شوراي فقهي بانک مرکزي جمهوري اسلامي ايران» تشکيل شد. اين شورا که هنوز هم به فعاليت مشغول است، اگر چه هنوز جايگاه رسمي و قانوني ندارد، اما مصوبات فراواني در زمينه هاي گوناگون داشته است که اين خود به ارتقاي ميزان انطباق فعاليت هاي بانکي کشور با تعاليم اسلامي انجاميده است. به هر حال به نظر مي رسد با توجه به گسترش قابل توجه شبکه بانکي در کشور و با توجه به اين که تعداد شعب بانک ها و موسسات مالي به بيش از ۱۹هزار مي رسد، چنين نظارتي بر اسلامي بودن عملکرد بانک ها و موسسات مالي به هيچ وجه جوابگوي نيازها نيست و ضرورت ارائه الگويي کامل‌تر و جامع‌تر در اين زمينه حتمي مي‌نمايد.

منبع: روزنامه خراسان - مورخ پنج‌شنبه 1393/04/05 شماره انتشار 18720.